Közös agrárpolitika

(a szöveg legutolsó frissítése: 2022. november 3.)

Ha az uniós pénzekre gondolunk, legtöbbször a szinte minden közintézmény falán vagy a turisztikai célpontoknál, letérkövezett városközpontoknál látható óriási, infrastrukturális fejlesztéseket hirdető táblák jutnak eszünkbe, esetleg a különböző európai uniós forrásokból megvalósított képzések, fejlesztési programok. Ugyanakkor az EU-n belüli újraelosztás majdnem ugyanekkora részét jelentik a Közös Agrárpolitika (KAP) keretébe tartozó intézkedések – bár tény, hogy az agrárpolitika jelentősége folyamatosan csökken az egyéb eu-s politikákhoz képest – jelenleg az összes EU-s költés nagyjából 30%-át teszik ki szemben a hatvanas években képviselt 70%-kal.

Az EU-s támogatási rendszerekhez hasonlóan a Közös Agrárpolitika is egy összetett célrendszert határoz meg, ehhez rendel forrásokat és eszközöket.

A Közös Agrárpolitika jelenleg kitűzött céljai

1. tisztességes megélhetés biztosítása a mezőgazdasági termelők számára;
2. a versenyképesség javítása;
3. az erőviszonyok kiegyensúlyozottabbá tétele az élelmiszer-ellátási lánc mentén;
4. az éghajlatváltozással kapcsolatos intézkedések meghozatala;
5. a környezet védelme;
6. a tájak és a biológiai sokféleség megőrzése;
7. a generációs megújulás támogatása;
8. a vidéki térségek gazdaságának élénkítése;
9. az élelmiszer-minőség és az egészség védelme.

Ezek a célok azonban a közös agrárpolitika 60 éves története során nem mindig képviseltek ugyanolyan súlyt – és sokszor egymással ellentétbe is kerülnek, nem beszélve arról, hogy egyes tagállamok számára mások és mások lehetnek a prioritások. Az agrárium Európában nem egységes szerkezetű, hiszen másmilyenek az éghajlati faktorok (részben ebből is következik, hogy egy-egy mezőgazdasági szektor mennyire igényel kifinomult technológiai beruházásokat), más a kialakult birtokszerkezet és az átlagos üzemméret, illetve máshol helyezkedhetnek el az élelmiszerellátási piacon: mindezek miatt egy közös intézkedésnek az egyes tagállamokban teljesen eltérő hatása is lehet. Nyilvánvalóan az egyes tagállamoknak más és más érdekeik vannak, különösen a versenyképesség területén., hiszen a termelők egymással is versenyeznek. Mivel a közös agrárpolitikán belül a tagállamoknak van bizonyos mozgásterük a KAP-ot illetően, kérdés, hogy a szabályok keretrendszerén belül, illetve azon túl egyéb megoldásokkal milyen mértékben tudják a saját gazdálkodóikat előnyös helyzetbe hozni az Unió piacán.

Az is fontos kérdés, hogy kik lehetnek az agrártámogatások végső kedvezményezettjei – éppen ezért az egyes tagállamokon belül is keletkezhetnek feszültségek, különösen amiatt, hogy a támogatások nem csak torzíthatják a piacot, de hatással lehetnek a birtokkoncentrációra, a földek árára és arra is, hogy a gazdálkodók mit termelnek. A területalapú támogatásoknak a puszta létezése is alapvetően a szántóföldi növénytermesztésre ösztönöznek, de sok esetben magának a termőföld tulajdonjogának és a földhasználatnak az árát is befolyásolhatják, ami járadékvadászatot eredményezhet.

A KAP előtörténete

A közös agrárpolitika az egyik első közös politikaként még az 1960-as évek elején jött létre, egyebek mellett azzal a céllal, hogy a világháború után biztosítsa a Közös Piac tagállamainak lakói részére a biztonságos, hatékony és önellátó élelmiszerellátást – ezt a kezdetekben még döntően piaci beavatkozásokkal (ártámogatásokkal) képzelték el, emellett kisebb szerepet kaptak az úgynevezett orientációs intézkedések, amelyek a strukturális reformokat segítették elő, így például a vidékfejlesztést is.

A nyolcvanas évekre a különböző piaci intervenciós intézkedések már annyira beértek, hogy túltermelési válság jelentkezett (ami azzal is járt, hogy az intervenciós költségek egyre jobban nőttek). Ezt kezdetben különböző kvótákkal próbáltak meg ellensúlyozni – ez azt jelentette, hogy például a tej (illetve később a tojás) esetében meghatároztak bizonyos mennyiségeket, amely felett az adott tagállam termelői nem voltak jogosultak az árkiegészítő, illetve az exporttámogatásokra.

Lassan új szempontrendszer vált meghatározóvá a Közös Agrárpolitika céljai között, mégpedig az, hogy biztosítsák az agráriumból élők jövedelmét – különösen azt tekintetbe véve, hogy az agrárszektorban dolgozók jövedelme messze elmaradt az egyéb szektorokétól, de azért is, mert Európa egy egyre jobban elöregedő agrártársadalommal találta szemben magát.

A kilencvenes évektől kezdődően a támogatásokat épp ezért egyre inkább elszakítani igyekeztek magától a termőterülettől és a megtermelt mezőgazdasági termények volumenétől, részben azért, mert felismerték, hogy az ártámogatások önmagukban is jelentősen torzíthatják a piacot és a hosszútávú fenntarthatóság ellen hatnak. E folyamat következő lépése volt a KAP 2003-as reformja, amely már szem előtt tartotta az Európai Unió keleti bővítését is.

A 2003-as reform alapvetően megváltoztatta a korábbi közvetlen támogatási rendszert is: ebben a körben történt meg a mezőgazdasági támogatások (nagy részénék) végleges elválasztása a termeléstől. Ekkor vezették be az alaptámogatási rendszert, az SPS-t – erre minden mezőgazdasági termelő üzem jogosult volt, aki a megelőző referenciaévekben különböző jogcímeken agrártámogatásokban részesültek – ezeket a jogosultságokat tudták a gazdák minden évben aktiválni, és ezáltal részesülhettek az új közvetlen támogatásban. Maga a támogatási jogosultság vált forgalomképessé, tehát a mezőgazdasági termelők örökölhették, adhatták, vehették a jogosultságokat – bár a támogatás kiutalásának az is feltétele volt, hogy az adott mezőgazdasági termelő rendelkezzen a támogatási jogosultságnak megfelelő méretű földterülettel. Értelemszerűen az újonnan csatlakozott tagállamok gazdái nem jutottak a korrábbi referenciaévekben közvetlen támogatásokhoz, nem beszélve arról, hogy az SPS bevezetése megugorhatatlan adminisztrációs terhet jelentett volna az új tagállamok számára, ezért az ő esetükben az SPS egy egyszerűbb formáját vezették be, a területalapú támogatást, vagyis a SAPS-ot. Ebben a rendszerben a támogatási jogosultság nem az üzemhez, hanem pusztán a megművelt földterülethez kötődik, ami azt jelenti, hogy a földhasználók hektár alapon kapnak átalánytámogatást, függetlenül attól, hogy az adott földterületen mit és hogyan termelnek vagy tenyésztenek.

Az agrártámogatások jelenlegi rendszere

Az uniós és nemzeti támogatások forrásai és szerkezete

A KAP egyetlen forrása hosszú ideig az úgynevezett Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap volt (EMOGA, angol rövidítéssel EAGGF), de ezen belül mindig is külön szabályok alapján költötték a pénzt az orientációs és a garancia (azaz piaci intervenciós) típusú intézkedésekre – míg az utóbbiakat az EU közvetlenül finanszírozta, a vidékfejlesztés közös (azaz tagállami és uniós) hatáskörben maradt. 2007-ben változtatták meg a források rendszerét olyan módon, hogy külön alapba, a már csak EMGA-nak (Európai Mezőgazdasági Garanciaalap, EAGF) nevezett alapba kerültek a gazdákhoz érkező közvetlen kifizetések, valamint az átfogó piacszervezési intézkedések (E kettőt együtt I. pillérnek is nevezik). A korábbi “orientációs intézkedések” számára új alapot hoztak létre, az Európai Mezőgazőgazdasági és Vidékfejlesztési Alapot, (EARDF) ezekből vidékfejlesztési programokat finanszírozák, jellemzően legalább 20%-ban nemzeti társfinanszírozással. Az EU költségvetésében az EMGA-s pénzek mindig is jóval nagyobb részarányt képviseltek, a tagállamoknak ezen pénzek szétosztásában viszonylag szűkebb szabadságfoka volt, bár némi mozgásteret a közvetlen támogatási boríték szétosztása is biztosít.

Az első pillér

Az első pillér legjelentősebb elemei az alaptámogatások (ideértve a legtöbb országban alkalmazott alaptámogatást – BPS, basic payment scheme, amely a korábbi SPS-t váltotta fel, és egy szofisztikáltabb rendszert jelent, illetve a többek között Magyarországon is alkalmazott területalapú támogatást, a SAPS-ot). Fontos kiemelni, hogy a SAPS-ot eredetileg átmeneti megoldásnak szánták, azonban számos tagállamban, köztük Magyarországon is, még a KAP 2013-as reformját követően is fennmaradt. 2013-tól kezdve azonban egyre fontosabbá váltak a környezetvédelmi szempontok is, ekkor jelent meg lényegében kötelezően a KAP-hoz kapcsolódóan minden tagállamban a zöldítési komponens, amit akkor lehetett a gazdák számára kiutalni, ha a megfeleltek bizonyos előírásoknak, amelyek hozzájárultak az ökológiai szempontból fenntartható agrárgazdálkodáshoz. (Az már másik kérdés, hogy ezeket az előírásokat a tagállami tárgyalások során annyira felhigították, hogy lényegében minden gazdálkodó meg tudott nekik felelni). A tagállamok kötelezően erre a célra költik a közvetlen (vagyis az EU-tól direkt a termelőkhöz érkező) támogatások 30%-át. Magyarországon a zöldítési támogatásokat a SAPS-hoz hasonlóan, lényegében egyfajta hektáralapú átalánytámogatásként kapják – ez azonban nem minden tagállamban van így. A 2013-as reform arra is igyekezett hatni, hogy az agrártámogatások fő kedvezményezettjei ne a mezőgazdasági nagyüzemek legyenek, ezért vezették be a kötelezően alkalmazandó degresszivitást, illetve a sapkát – Magyarországon ez azzal a következménnyel járt, hogy csak a mezőgazdasági üzemeknek csak első 1200 hektár után jár támogatás.

Emellett, az agrártársadalom megújítása érdekében kötelező elemként került be a fiatal gazdák támogatása is, maximum a teljes közvetlen támogatási büdzsé 2%-át lehet erre költeni.

A KAP közvetlen támogatási borítékja ezen felül lehetővé teszi a tagállamok számára a kisgazdaságok külön támogatását – ez a támogatási forma azonban kiváltja a többi közvetlen (így a területalapú és a zöldítési) támogatási formát is, vagyis az a gazdálkodó, aki a kisgazdaságok támogatásásra bejelentkezettt a többi közvetlen támogatási formából nem részesülhet.

A fenti támogatásokon túl az EU a közvetlen támogatási boríték egy bizonyos mértékéig (de nem minden ágazatban) lehetővé teszi a termeléshez kötött támogatások juttatását. Ez különösen éppen azokban a tagállamokban fontos, ahol a területalapú támogatási rendszert alkalmazzák a BPS helyett, ugyanis a területalapú támogatás a munkaigényesebb és kevesebb földterületet igénylő állattenyésztés és zöldség-gyümölcs termesztéshez képest a szántóföldi növénytermesztőknek kedvez.

A második pillér

Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) támogatások szerkezetéről a tagállamok ugyanúgy egy, a Bizottság által elfogadott operatív program alapján döntenek a hétéves fejlesztési ciklus során, ahogy a többi strukturális és fejlesztési alapból (Európai Szociális Alap, Kohéziós Alap, Európai Regionális Fejlesztési Alap) kiosztott támogatások esetében – ezek többnyire pályázható pénzek.

Sok esetben itt valóban klasszikus értelemben vett vidékfejlesztésre kell gondolnunk, a programok ugyanis gyakran maximum áttételesen járulnak hozzá a mezőgazdasági termelés fejlesztéséhez – Magyarországon például második pilléres támogatásban részesül számos helyi önkormányzat vagy egyház is, ugyanis egyes tanyafejlesztési és templomrekonstrukciós programok is a vidékfejlesztési programon keresztül részesülnek támogatásban.

Ugyanakkor a vidékfejlesztési támogatások szintén nagy szeletét jelentik a mezőgazdasági termelőket ténylegesen elérő támogatások:

• egyes programokban (ilyen például a viszonylag sok gazdát elérő agrárkörnyezetgazdálkodási támogatás) bizonyos többletfeltételek teljesítése esetében lényegében mérlegelés nélkül “jár” a gazdálkodóknak a támogatás, illetve
• bizonyos nagyobb mezőgazdasági beruházási támogatások (itt természetesen a pályázatok elbírálásakor már megjelenik a mérlegelési elem) is ebből a kasszából valósulnak meg.

A nemzeti támogatások

A fenti két alapot egészítik ki minden tagállamban a nemzeti támogatások – viszont az unió versenyjogi szabályai miatt ezek azonban csak korlátozott célokra és mértékben adhatóak (ilyenek például az úgynevezett csekély összegű támogatások, amelyek nem befolyásolják jelentősen a piacot, vagy bizonyos válsághelyzetbe jutott ágazatok, időjárási káresemények támogatása is). Az újabb tagállamok mezőgazdaságának versenyképességét célozva az unió lehetővé tette, hogy a tagállamok átmenetileg további támogatásban részesítsék azokat az ágazatokat, ahol az unió lehetővé tette a termeléshez kapcsolódó támogatásokat.

KAP 2023: mit hoz a jövő

A Közös Agrárpolitika átfogó reformja már 2020 óta napirenden van, de a tagállamok a szokásoshoz képest csak jóval később, 2021 végén tudtak megegyezni ennek tartamáról – emiatt a 2022 végéig tartó időszakban átmenetileg még a korábbi szabályok szerint zajlik a támogatások elosztása (de már a 2021-2027-es büdzséből) Ennek az egyik fő oka az, hogy a korábbiaknál jóval erőteljesebb környezetvédelmi és fenntarthatósági szempontokat igyekeztek megfogalmazni, ami – érthető, vagy legalábbis méltányolható módon – versenyhátrányba hozta volna azokat a tagállamokat, akiknek e szempontok érvényesítéséhez komoly infrastrukturális beruházásokra kellene költeniük. Egy másik fontos szempont, hogy az EU a korábbinál komolyabban elkötelezett abban, hogy a támogatások nagy részét kitevő alaptámogatások valóban jövedelempótlást szolgáljanak (azaz, hogy az agráriumból élők jövedelmét közelítsék a többi szektorban dolgozóéhoz), és emiatt kötelezően és szigorúbban vezetnék be a degressziót és a támogatási sapkát – ez nyilvánvalóan nem kedvez azoknak a tagállamoknak, ahol a termelés nagy része mezőgazdasági nagyüzemekben történik.

Fontos újítás, hogy a tagállamoknak nem csak a második pillérbe tartozó vidékfejlesztési támogatások esetében kell operatív tervet kidolgozniuk, hanem a teljes, az EMGA-s forrásokból megvalósítandó támogatásokra vonatkozóan is be kell nyújtaniuk összehangolt stratégiai terveket. Magyarország ezt a stratégiai tervet már az év elején benyújtotta, az elfogadása valószínűleg késő őszre húzódik.

Az alaptámogatások rendszere is átalakul: a zöldítési támogatás korábbi feltételrendszere beépül a területalapú támogatásba, vagyis eleve csak azok a területek, illetve üzemek lesznek támogathatóak, amelyek megfelelnek a zöldítés kritériumainak (ez lesz a SAPS-ot, illetve a BPS-t felváltó BISS– azaz Fenntarthatósági Alap Jövedelemtámogatás). Új elemként kerül be az újraelosztó támogatás, a CRISS (amely kiváltható, ha a tagállam más módon tudja biztosítani a támogatásból származó jövedelmek kiegyenlítődését) – ezt a tagállamok legalább a közvetlen támogatások 10%-át elérő értékben kötelesek alkalmazni. Az már másik kérdés, hogy ki részesüljön az újraelosztási támogatásban. A jelenlegi magyar stratégiai terv 300 hektáros terület alatt (ami már inkább középméretű gazdaságnak számít) már biztosítaná a hozzáférést az újraelosztási támogatáshoz, amit a Bizottság egyébként kritizált is. A stratégiai tervre adott bizottsági válasz egyébként a magyar terv ökológia fenntarthatósággal kapcsolatos ambicióját is legalábbis kérdőjelesnek tartotta.

Az alapvetően területalapon járó támogatásokon kívül megmarad és kibővül a fiatal gazdák támogatása is, valamint a termeléshez kötött támogatások. Új elemként kerül az első pillérbe az Agrárökológiai Program, ami a közvetlen támogatási keret viszonylag nagy, 15%-át teszi majd ki Magyarországon és a korábbi zöldítési, illetve második pilléres agrár-környezetgazdálkodási programhoz hasonlóan önkéntes többletvállalások esetén lesz folyósítható.

A második pillérbeli támogatásoknál alapvető változást hoz, hogy a tagállamoknak a 2023-2027-es ciklusra az Unió lehetővé teszi az akár 80%-os nemzeti társfinanszírozást. Ezzel a lehetőséggel Magyarország élni is fog, ami azt jelenti, hogy akár megnégyszerezheti az agráriumba juttatott pénzek értékét (persze ehhez a hazai költségvetésből források is kelleni fognak).